BSE問題の行方～全頭検査と米牛問題(1)

先日の日米首脳会談で、もしかしたら、科学も法律もすっとばして「政治決着」（という外務官僚が書いたシナリオ）で「輸入再開」かと危惧していた米国牛輸入問題は、とりあえず「早期解決に向けて両国が努力」という方向では一致したものの、牛の月齢確認の確実性などで米国牛には問題が多いことなどから、依然交渉は難航の見込みということで収まったようだ。
他方、国内のBSE対策については、今月6日に食品安全委員会委員会プリオン専門調査会がまとめ、9日に同委員会が了承した報告書『日本における牛海綿状脳症（ＢＳＥ）対策について-中間とりまとめ』（PDF512KB）を受けて、各地で消費者や業界関係者などとの意見交換会が開かれる一方で、徐々に、現在の国内対策の見直し――必ずしもそれは全頭検査体制の「緩和」ということだけに尽きるものではない――の輪郭が見えてきた。
実は小生も、先週末、大阪で開かれた意見交換会に行ってきたのだが、そこで聞いた話や、実際に『中間とりまとめ』を読んでみたことをあわせてみると、どうも新聞等の報道は鵜呑みにできないところが多いように思う。別に食品安全委員会や農水省、厚労省の肩をもつわけではないが、特定のフレーミングが強すぎて、『中間とりまとめ』の内容や同委員会、両省の見解を必ずしも正確に伝えてはいないように思われるのだ。今日は、今後の展開を評価する視点を得るためにも、この「国内対策見直し」と「米国牛輸入問題」のポイントを整理しておきたい。

そこでまず、話がわりとシンプルな米国牛輸入問題から。
これについて大事なポイントは、この問題と今回の『中間とりまとめ』は、科学的にも、政策決定手続きの点でも、それだけでは決して輸入解禁問題には結びつかないということだ。しかしながら多くのマスコミは、これらを結びつけ、「中間とりまとめ」→「全頭検査緩和」→「輸入解禁」という直線的なシナリオを描いている。たとえば以下は、Yahoo!ニュースのBSE(牛海綿状脳症)のセクションにまとめられている『中間とりまとめ』当時の新聞記事の見出しである。

– 輸入牛肉も生後２０カ月以下　亀井農相「国内と同等」（共同通信） (10日12時59分)
– ＜ＢＳＥ対策＞生後２０カ月以下は検査除外、食品安全委了承（毎日新聞） (9日21時11分)
– ＜ＢＳＥ＞市民と意見交換後、検査基準緩和へ　政府（毎日新聞） (9日20時53分)
– ２０カ月以下の牛は対象外　ＢＳＥで正式見解（共同通信） (9日20時7分)
– ＢＳＥ検査緩和を表明　生後２０カ月以下を除外へ（共同通信） (7日12時48分)
– ＜ＢＳＥ対策＞全頭検査見直しに慎重　坂口厚労相（毎日新聞） (7日12時29分)
– ＢＳＥ検査　緩和へ「中間とりまとめ案」　米に識別法要求へ（産経新聞） (7日2時42分)
– ＜ＢＳＥ検査見直し＞日米協議再開へ　安全対策なお不信感（毎日新聞） (6日22時19分)
– ＜ＢＳＥ検査見直し＞牛丼各社は「輸入解禁へ第一歩」と期待（毎日新聞） (6日21時2分)
– 全頭検査緩和に着手　政府、ＢＳＥ対策で（共同通信） (6日19時35分)

しかしながら『中間とりまとめ』を読めばすぐわかることだが、この報告書には実は米国牛の問題は一切出てこない。なぜならそれは、タイトルからも分かるように、あくまで国内のBSEリスクとリスク管理体制の現状についての評価であり、BSE感染状況も不明で、特定危険部位（SRM）の除去や飼料規制などのリスク管理体制も日本とは大きく異なる米国牛の問題とは、全く別問題を扱っているからだ。
この点は、先週末の意見交換会でも繰り返し強調されており、二つの問題を直結させる報道に、食品安全委員会の委員も困惑していることを述べていた。また、政策決定のdue processとしても科学的手続きとしても当然のことだが、委員会委員だけでなく、農水省、厚労省の担当者からも、米国牛問題については、今回の『中間とりまとめ』や、国内対策の見直しとは別個の問題として、改めてリスク管理機関である農水省・厚労省から、リスク評価機関である食品安全委員会に諮問し、その答申を受けてから施策を決定することになるという見解が伝えられた。
ちなみに、現在の食品安全行政の根拠法である食品安全基本法の第11条には次のように書かれている。

第十一条　食品の安全性の確保に関する施策の策定に当たっては、人の健康に悪影響を及ぼすおそれがある生物学的、化学的若しくは物理的な要因又は状態であって、食品に含まれ、又は食品が置かれるおそれがあるものが当該食品が摂取されることにより人の健康に及ぼす影響についての評価（以下「食品健康影響評価」という。）が施策ごとに行われなければならない。ただし、次に掲げる場合は、この限りでない。
一 当該施策の内容からみて食品健康影響評価を行うことが明らかに必要でないとき。
二 人の健康に及ぼす悪影響の内容及び程度が明らかであるとき。
三 人の健康に悪影響が及ぶことを防止し、又は抑制するため緊急を要する場合で、あらかじめ食品健康影響評価を行ういとまがないとき。

太字で強調した部分にあるように、「食品健康影響評価」、つまりリスク評価は、施策ごとに行わなければならない。輸入解禁問題は、当然、国内対策ではないから、法的にも別途リスク評価を行う必要がある。また、この条項の第一、第二、第三項については次のように考えることができる。
第一に、米国牛の感染実態はまだよくわからないし、仮に米国側が求めるように20ヶ月以下の牛に限って輸入解禁するとしても、年齢確認のシステムが未整備のため、その牛の集団のリスクは不確定である（高齢の高リスク牛が混ざっている可能性がある）。また、国内対策に関する『中間とりまとめ』でも指摘されているが、20ヶ月以下、もしくは現行の検査法の検出限界以下だからといって、リスクが無視できるとは限らない。極少量ずつでも異常プリオンを繰り返して摂取した場合の「蓄積効果」や、そもそもどれだけの異常プリオンが体内にたまれば、人のvCJDが発症するのかという「最少発症量」も不明だからだ。要は、20ヶ月以下の牛のリスクはまだまだ不確定なのである。
もちろん、まだ米国の感染牛は1頭だけだから、感染牛は相当少ないと見ることもできる。しかし飼料製造段階での交差汚染のおそれも、日本政府側は認識しており、そう簡単には米国を低リスク国と判断するわけにはいかないだろう。リスクがどれだけなのか不明だし、それが高い可能性を否定する根拠も少ないわけで、これらの点で、上記条項の「一」、「二」の各号はあてはまらない。「三」は、緊急の場合に、リスク評価を割愛して健康保護措置をとるための号目であり、まだリスク評価を行っていないにもかかわらず、禁輸している現在の段階は、これに従うものと見なせる。また、この第三号については、第十一条2項で、「前項第三号に掲げる場合においては、事後において、遅滞なく、食品健康影響評価が行われなければならない。」とされており、いずれ農水省等から食品安全委員会に米国牛のリスク評価を諮問することもdue processである。
また2002年7月に策定された「牛海綿状脳症対策基本計画」によれば、

第６　その他対応措置に関する重要事項
　１　ＢＳＥの発生防止のための措置
　（１）輸入検疫措置
国は、我が国への畜産物等の輸出国におけるＢＳＥの発生状況及び発生リスクに関する情報を収集し、これらの情報に基づき、これらの国のＢＳＥステータス評価を行った上で、その結果に応じ、的確な輸入検疫を実施するものとする。

とある。この点からも、国内対策とは別に、輸入検疫のためのリスク評価が必要となる。
なお、米国牛のリスク評価やリスク管理の実態に関しては、これまでのところ「ＢＳＥに関する専門家及び実務担当者会合（Working Group）」の検討・協議の結果が、7月22日に報告書として公表されている（「ＢＳＥに関する専門家及び実務担当者会合（ＷＧ）報告書」）。今後は、これをふまえて、農水・厚労省から食品安全委員会に諮問することになるのだろう。
いずれにせよ、due processをたどる限りは、国内対策のみを焦点にした『中間とりまとめ』は、輸入解禁問題には直結しない。もちろん、米国のリスク管理措置が日本の措置おける保護水準と同程度であるかどうかの基準としては用いられるわけだが、あくまでそれは米国牛そのもののリスク評価とのセットでということになる。
まぁ、もちろん、対米関係ということで、特に外務省あたりが暴走（？）して、イラク攻撃の「大量破壊兵器」のように米国政府の主張をまるごと受け入れて、「アメリカにBSEリスクは存在しない」なんて強弁して、上記の食品安全基本法第十一条一項の規定を適用、なんて事態もありえないわけじゃない。外務省だけでなく、農水省、厚労省の中にも、また与党のなかにもいろいろ意見や立場があるだろう。マスコミが『中間とりまとめ』を輸入解禁問題と直結するフレーミングにこだわるのも、そうした可能性が透けて見えるからかもしれない。
とはいえ、ここでdue processも、米国の感染実態やリスク管理措置の不十分さに対する科学的疑いを否定してまで輸入解禁に突き進めば、せっかく苦労して作った食品安全委員会を柱とする新しい食品安全行政に対する消費者からの信頼がドーンと崩れてしまう恐れがある。もしかしたら、米国牛だけでなく国産牛にまで疑いの目が向けられ、再び牛肉消費が急落してしまうことだってあるかもしれない。
食品安全委員会や農水省・厚労省がそこまでのリスクを冒すとは考えにくいが、とりあえず今後の成り行きを評価するうえでは、科学的・法的なdue processとしては米国牛のリスク評価が別途必要なこと、日米協議の場でも、日本側は米国での交差汚染や特定危険部位除去の方法、飼料規制の実効性、月齢確認システムの未整備、検査対象数の少なさによる感染実態の不確定さなどについて疑いを持っている――この疑いを否定するためにも米国牛のリスク評価が不可欠である――ことなどを念頭においておく必要があるだろう。
なお、日米協議については、以下の外務省のページからいろいろな資料にリンクがある。もう少し時間に余裕ができたら（っていつだろう？）、プロジェクトの一環として、これらや食品安全委員会その他関連審議会の議事録の分析や、関係者のインタヴューを企画してみようかと思う。

日米BSE問題（外務省）

それから、以下は、最近出版された二人の社会科学者による15年にわたる北米精肉業界の実態調査の本。食品安全委員会プリオン専門調査会委員の山内一也さんが監修、解説を書いている。また同じくアメリカのファストフード業界の実態・舞台裏について論じている『ファストフードが世界を食いつくす』の著者エリック・シュローサーが序論を書いている。シュローサーの本もそうだけど、これ読むと、そうやすやすと米国農務省長官がいう「アメリカの牛は安全です」という言葉を信じるわけにはいかなくなる（BSEの問題がなくてもね）。また、吉○家牛丼にも象徴される「安いアメリカ牛」の低コストが、どれだけ多くの社会的・環境的コストの増大を招き、かつそれらが、社会の下層や農村部に集中し、都会や外国（日本のことね）の消費者からは見えなくなっているかもよくわかる。（タイトルはちょっと扇情的過ぎる気もするが。。）

ドナルド・スタル＆マイケル・ブロードウェイ『だから、アメリカの牛肉は危ない！―北米精肉産業 恐怖の実態』（河出書房新社、2004年、2000円）

（全頭検査緩和など国内のBSE対策の見直しについては別エントリーで書きます。）
（追記9/29）

ＢＳＥ対策見直しと輸入再開は別問題　農水局長らが強調　（農業協同組合新聞　９/２４）
　20ヶ月齢以下の若い牛をＢＳＥ（牛海綿状脳症）の全頭検査からはずして米国産牛肉の輸入再開に道を開くという報道が一人歩きしている問題について、厚労省食品安全部の外口崇部長は「国内のＢＳＥ対策検証と輸入再開はまったく別の話だ」「対策は科学的に決めるべきものであり（輸入などの）他の基準にはよらない」と強調した。同省と農水省が９月21日都内で開いたＢＳＥ対策に関する意見交換会での発言だ。
　また食品安全委員会の中間まとめは、検証を「今後の対策に活かす」ための報告であり、輸入再開問題とは関係がないと説明した。
　農水省消費・安全局の中川坦局長も「国内措置を見直してからでないと日米協議には入れない。見直しではＢＳＥ検査の質を上げ、国内と同等の措置を米国にも求めていく。国民の意見をしっかり聞いてリスク管理の質を高め、これを土台に交渉する。両省の考え方が固まれば食品安全委員会に諮問するが、現状では日米協議のベースができていない」と語った。
　意見交換会では「こうしたリスクコミュニケーションの場はＢＳＥの根絶を目的にしているはずだが、にもかかわらず参加するたびに不安を感じる。それはマスコミが輸入再開と、対策の検証を関係づけて報道するからだ。大臣がはっきりと説明してはどうか」などの発言が各消費者団体代表などから続出した。これに答えて「関係はない」との強調になった。